Indonesia sejak tahun 2016 resmi mengadopsi Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) Action 13 dalam rangka mendorong keterbukaan informasi wajib pajak terkait transaksi hubungan istimewa antar-perusahaan dalam satu grup. Ini merupakan satu dari 15 proyek anti-penggerusan basis pajak dan pengalihan laba perusahaan yang diinisiasi oleh OECD dan negara-negara G20.
Implementasinya diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 213/PMK.03/2016, yang mewajibkan perusahaan yang melakukan transaksi afiliasi, menyusun dan melaporkan dokumentasi penetapan harga transfer (transfer pricing) sesuai dengan prinsip kewajaran dan kelaziman usaha (arm’s length principle). Ada tiga berkas yang dipersyaratkan, yakni: dokumen induk (master file), dokumen lokal (local file), dan laporan per negara (Country by Country Report).
Dengan berlakunya PMK Nomor 213/PMK.03/2016 maka analisis transaksi afiliasi dalam penyusunan dokumentasi transfer pricing menggunakan pendekatan penetapan harga (arm’s length price setting) atau ex ante approach. Artinya, untuk menguji kewajaran transaksi afiliasi menggunakan data atau informasi pembanding sebelum atau saat transaksi dilakukan.
Misalnya, saat penyusunan local file menggunakan metode Metode Laba Bersih Transaksional (TNMM) data pembanding untuk tahun pajak yang sama belum tersedia, maka pengujian bisa menggunakan data satu atau dua tahun pajak sebelumnya.
Apakah pendekatan ex-ante ini hanya diperuntukan bagi wajib pajak? Tidak demikian seharusnya. Idealnya, pedoman ini berlaku juga bagi petugas pajak.
Kecuali Audit
Namun, pada kenyataannya prosedur pemeriksaan pajak terkait transfer pricing masih menggunakan pedoman lama, yakni Peraturan Direktur Jenderal Pajak PER-22/PJ/2013. Peraturan yang tingkatannya lebih rendah dari PMK ini menegaskan bahwa pendekatan pengujian (the arm’s length outcome-testing) menjadi rujukan dalam proses pemeriksaan pajak terkait transfer pricing. Dengan kata lain, analisis transfer pricing dalam proses pemeriksaan mensyaratkan data atau informasi pembanding setelah transaksi afiliasi dilakukan (ex post approach).
Beda perlakuan ini menimbulkan ketidakpastian hukum, terutama bagi wajib pajak. Ini bertentangan dengan asas-asas pemungutan perpajakan yang seharusnya. Adam Smith, dalam bukunya An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, menjabarkan asas-asas pemungutan pajak yang berpijak pada empat hal: equality and equity, certainty, convenience of payment, dan economics of collection. Keempat prinsip yang seharusnya menjadi semangat semua regulator, tapi sepertinya tidak untuk kasus ini.
Jadi mana pendekatan analisis transfer pricing yang benar, apakah ex ante atau ex post? Tingkatan hukumnya mana yang lebih tinggi, PMK Nomor 213/PMK.03/2016 (ex ante) atau PER-22/PJ/2013 (ex post)? Dan, siapa yang harus tunduk pada kedua regulasi tersebut: wajib pajak, fiskus, atau semuanya? Kalau regulator saja bingung jawabnya, apalagi wajib pajak.
Maju Kena, Mundur Kena
Ilustrasi begini, wajib pajak harus melampirkan surat pernyataan dalam SPT PPh badan yang menyatakan bahwa dokumen induk dan dokumen lokal telah tersedia paling lambat empat bulan setelah akhir tahun pajak. Sebaliknya, wajib pajak diminta menggunakan data pembanding tahun pajak berjalan ketika sedang diperiksa fiskus. Padahal, data pembanding untuk tahun yang sama belum tentu tersedia dalam database komersial.
Sejatinya, pendekatan ex-ante yang menjadi ruh PMK Nomor 213/PMK.03/2016 merupakan kemajuan dalam mendorong transparansi dan keterbukaan transaksi afiliasi. Sebaliknya, pendekatan ex-post menjadi kemunduran dalam proses pemeriksaan pajak terkait transfer pricing. Alih-alih memberikan kepastian hukum, implementasi kedua regulasi tersebut justru malah membingungkan.
Sebab, dokumentasi transfer pricing yang disiapkan wajib pajak menggunakan pendekatan ex ante seolah hanya sebagai persyaratan pelaporan SPT PPh Badan, yang kecenderungannya diacuhkan oleh pemeriksa pajak yang sampai saat ini masih berpegang pada pendekatan ex post.
Padahal, berdasarkan Pasal 1 ayat 25 UU KUP, tujuan pemeriksaan pajak adalah untuk menguji kepatuhan pemenuhan kewajiban perpajakan dari wajib pajak. Kaitannya dengan transfer pricing, kepatuhan wajib pajak menjadi sia-sia karena master file dan local file yang dibuatnya berpotensi diabaikan atau tidak diakui oleh pemeriksa pajak. Hal ini disebabkan oleh beda perspektif yang dibangun oleh tim pemeriksa dan wajib pajak, ex ante versus ex post.
Perbedaan periode data pembanding dalam proses pemeriksaan sangat mungkin memunculkan temuan ketidakwajaran transaksi afiliasi oleh fiskus, sekalipun wajib pajak sudah berupaya keras memenuhi prinsip kewajaran dan kelaziman usaha.
Butuh Kepastian
Pada prinsipnya, terdapat empat kriteria pemeriksaan yang efektif jika mengacu pada Surat Edaran (SE) Direktur Jenderal Pajak No. 15/PJ/2018 tentang Kebijakan Pemeriksaan.
Pertama, pemeriksaan selesai dan pencairan dari hasil pemeriksaan optimal. Untuk itu, pemeriksaan harus dapat meminimalkan tunggakan pajak dan prosesnya sesuai dengan jangka waktu yang telah ditentukan.
Kedua, pemeriksaan pajak seharusnya dapat meringankan upaya hukum. Artinya, kualitas pemeriksaan harus ditingkatkan agar hasilnya optimal dan dapat diterima oleh wajib pajak sehingga meminimalkan upaya hukum lanjutan yang dapat menguras tenaga, waktu, dan biaya.
Ketiga, pemeriksaan pajak idealnya dapat mengendalikan restitusi pajak. Ini terkait dengan ketentuan pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak bagi wajib pajak yang memenuhi kriteria tertentu. Sebagaimana diatur di Pasal 17C dan 17D Undang-Undang KUP, serta Pasal 9 ayat (4c) Undang-Undang PPN, wajib pajak yang telah diberikan pengembalian pendahuluan dapat dilakukan pemeriksaan post-audit. Dengan demikian, pemeriksa pajak bisa lebih fokus menyoroti kepatuhan wajib pajak, selain yang telah diberikan pengembalian pendahuluan.
Keempat, audit pajak seyogyanya menciptakan kepatuhan pajak yang berkelanjutan. Kepatuhan berkelanjutan dapat terlihat dari dinamisasi SPT untuk tahun-tahun setelah dilakukan pemeriksaan.
Semua tujuan pemeriksaan pajak itu sungguh mulia, tetapi dalam pelaksanaanya kerap sebaliknya. Adalah inskonsitensi kebijakan dan multitafsir regulasi yang seringkali mengaburkan tujuan. Contoh kasus dalam tulisan ini tentu saja beda pendekatan analisis transfer pricing dalam proses dokumentasi (ex ante) dan pemeriksaan pajak (ex post).
Sekedar mengingatkan kembali tiga nilai hukum yang dicetuskan filsuf Jerman, Gustaf Radbruch: (1) keadilan; (2) kemanfaatan; dan (3) kepastian hukum. Intinya, hukum tanpa kepastian akan kehilangan makna karena tidak dapat dijadikan pedoman. Karenanya, penting bagi regulator dalam membuat kebijakan, jangan sampai menimbulkan keragu-raguan (multitafsir) yang dapat memicu konflik.
Lantas apa solusinya? Ya tinggal diperjelas saja, jangan abu-abu seperti sekarang. Keluarkan peraturan yang mempertegas pendekatan tunggal analisis transfer pricing, yang berlaku seragam baik dalam proses dokumentasi maupun pemeriksaan pajak. Begitu aja kok repot.
